Redacteur: laatste wijziging 5 juli 1996.
Hof van Justitie EG, 4 december 1974
Vindplaats : NJ 1975/204
----------------------------------------------------------------------
Instantie : HOF VAN JUSTITIE E.G. 4 december 1974. Zaak 41.74. (Mrs.
Lecourt, O Dalaigh, Mackenzie Stuart, Donner, Monaco,
Mertens de Wilmars, Pescatore, Kutscher, Sorensen).
Regeling : (EEG-Verdrag art. 48; Richtlijn no. 64/221 van de Raad
art. 3)
Essentie : Vrij verkeer van werknemers. Rechtstreekse
toepasselijkheid van betreffende E.G.-bepalingen.
Beperkende maatregelen van Lid-Staat uit hoofde van
openbare orde gerechtvaardigd in verband met
"persoonlijk gedrag" van betrokkene.
1. Art. 48 EEG-Verdrag heeft rechtstreekse werking in de
rechtsorden van de Lid-Staten en doet voor particulieren
rechten ontstaan, welke de nationale rechter dient te
handhaven.
2. Art. 3, lid 1, richtlijn no. 64/221 van de Raad van
25 febr. 1964 voor de coordinatie van de voor
vreemdelingen geldende bijzondere maatregelen ten
aanzien van verplaatsing en verblijf, die
gerechtvaardigd zijn uit hoofde van de openbare orde, de
openbare veiligheid en de volksgezondheid, doet voor
particulieren rechten ontstaan, welke zij in een
Lid-Staat in rechte geldend kunnen maken en welke de
nationale rechter dient te handhaven.
3. Art. 48 EEG-Verdrag en art. 3, lid 1, richtlijn no.
64/221 dienen aldus te worden verstaan dat een
Lid-Staat, met een beroep op de beperkingen die door de
openbare orde zijn gerechtvaardigd, als persoonlijk
gedrag van de betrokkene in aanmerking mag nemen dat
deze is aangesloten bij een groep of organisatie, wier
activiteiten door de Lid-Staat als een gevaar voor de
maatschappij worden beschouwd zonder evenwel te zijn
verboden, en zulks zelfs wanneer geen beperkingen worden
opgelegd aan onderdanen van die Staat, die bij diezelfde
groepen of organisaties een soortgelijke
dienstbetrekking wensen te aanvaarden als de onderdaan
van een andere Lid-Staat.
In gelijke zin de Advocaat-Generaal Mayras.
Tekst : Verzoek aan het Hof krachtens art. 177 EEG-Verdrag van
het High Court of Justice, Chancery Division in
Engeland, in het aldaar aanhangige geding tussen Yvonne
van Duyn en het Engelse Home Office om een prejudiciele
beslissing inzake de uitlegging van art. 48 EEG-Verdrag
en art. 3 richtlijn no. 64/221/EEG van de Raad van 25
febr. 1964 voor de coordinatie van de voor vreemdelingen
geldende bijzondere maatregelen ten aanzien van
verplaatsing en verblijf, die gerechtvaardigd zijn uit
hoofde van de openbare orde, de openbare veiligheid en
de volksgezondheid (P.B. van 4 april 1964, blz. 850).
De feiten.
1. De "Church of Scientology" is een in de Verenigde
Staten van Amerika gevestigde organisatie die in het
Verenigd Koninkrijk werkzaam is via een "College" te
East Grinstead, Sussex. De Britse regering acht de
activiteiten van de "Church of Scientology" in strijd
met de openbare orde. Op 25 juli 1968 verklaarde de
Minister van Volksgezondheid in het Lagerhuis dat de
regering overtuigd is van de sociale schadelijkheid van
scientology. In de verklaring werd o.m. gezegd:
"Scientologie is een pseudo-filosofische cultus ... Na
bestudering van alle beschikbare gegevens is de regering
tot de overtuiging gekomen dat de scientologie sociaal
schadelijk is. Zij vervreemdt gezinsleden van elkaar en
schrijft haar tegenstanders kwaadwillige en schandelijke
beweegredenen toe; haar autoritaire beginselen en
praktijken vormen een potentiele bedreiging voor de
persoonlijkheid en het welzijn van haar misleide
volgelingen; met name haar methoden kunnen een ernstig
gevaar opleveren voor de gezondheid van degenen, die
zich eraan onderwerpen. Er zijn aanwijzingen dat nu ook
kinderen worden geindoctrineerd. Volgens de bestaande
wetgeving kan de beoefening der scientologie niet worden
verboden, maar de regering heeft de scientologie zo
verwerpelijk bevonden, dat al het mogelijke moet worden
gedaan om de groei ervan te verhinderen ...
Buitenlanders komen hier de scientologie bestuderen en
aan het zgn. College te East Grinstead werken. De
regering kan dit volgens de bestaande wetgeving
tegengaan ... en heeft besloten dat te doen. De volgende
maatregelen worden onmiddellijk van kracht ...
...
e. Voor arbeid bij een scientologische instelling ...
worden aan vreemdelingen geen arbeidsvergunningen
afgegeven".
Er bestaan geen wettelijke beperkingen voor de
uitoefening der scientologie in het Verenigd Koninkrijk
noch voor Britse onderdanen (behoudens enkele
onbelangrijke uitzonderingen) die zich willen aansluiten
of willen werken bij de Church of Scientology.
2. Mejuffrouw van Duyn is Nederlands onderdaan. Bij
brief van 4 mei 1973 werd haar een betrekking als
secretaresse bij de Church of Scientology aan het
College te East Grinstead aangeboden. Voornemens die
betrekking te aanvaarden, arriveerde zij op 9 mei 1973
op Gatwick Airport, waar haar na ondervraging door de
immigratieambtenaar de toegang tot het Verenigd
Koninkrijk werd geweigerd. Tijdens de ondervraging bleek
dat zij gedurende zes maanden bij een scientologische
instelling in Amsterdam had gewerkt, een cursus in de
scientologie had gevolgd, praktizerend scientologe was
en bij een scientologische instelling in het Verenigd
Koninkrijk dacht te gaan werken.
De grond waarop Mejuffrouw van Duyn de toegang tot het
Verenigd Koninkrijk werd geweigerd, is vermeld in het
document "Refusal of Leave to Enter" dat haar door de
immigratieambtenaar werd ter hand gesteld, en luidt:
"Naar aanleiding van Uw verzoek om toelating tot het
Verenigd Koninkrijk teneinde een functie te aanvaarden
bij de Church of Scientology wordt U medegedeeld dat de
Secretary of State het ongewenst acht die toestemming te
verlenen aan iemand die voor deze organisatie werkt of
daarbij in dienst is."
Ingevolge sectie 4 (1) van de Immigration Act 1971
berust de bevoegdheid om de toegang tot het Verenigd
Koninkrijk te weigeren bij de immigratieambtenaren. De
toegang werd door de immigratieambtenaar geweigerd
overeenkomstig het regeringsbeleid en krachtens rule 65
van de toepasselijke Immigration Rules for Control of
Entry, die kracht van wet hebben. Rule 65 luidt:
"Iedere passagier, behalve de echtgenote of een kind
beneden 18 jaar van een in het Verenigd Koninkrijk
gevestigde persoon, kan toegang worden geweigerd op
grond dat die uitsluiting in het algemeen belang is,
wanneer:
a. de Secretary of State persoonlijk aldus heeft beslist
of
b. volgens inlichtingen waarover de immigratieambtenaar
beschikt, een weigering op die grond terecht lijkt,
bijv. indien vanwege het karakter, het gedrag of de
relaties van de passagier het verlenen van toegang
ongewenst is."
3. Mejuffrouw van Duyn stelt met een beroep op de
gemeenschapsregels inzake het vrije verkeer van
werknemers, met name art. 48 EEG-Verdrag, verordening
1612/68 en art. 3 richtlijn 64/221*, dat de weigering
van toegang onwettig is en verzoekt het High Court te
verklaren dat zij gerechtigd is i.v.m. tewerkstelling in
het Verenigd Koninkrijk te verblijven en aldaar toegang
te krijgen.
Alvorens nader te beslissen, heeft het High Court
besloten het geding te schorsen en het Hof van Justitie
krachtens art. 177 EEG-Verdrag te verzoeken om een
prejudiciele uitspraak over de volgende vraagpunten:
1. Is art. 48 EEG-Verdrag rechtstreeks toepasselijk in
die zin, dat het voor particulieren rechten doet
ontstaan, welke zij in een Lid-Staat in rechte geldend
kunnen maken?
2. Is de op 25 febr. 1964 overeenkomstig het EEG-Verdrag
vastgestelde richtlijn no. 64/221 rechtstreeks
toepasselijk in die zin, dat zij voor particulieren
rechten doet ontstaan, welke zij in een Lid-Staat in
rechte geldend kunnen maken?
3. Dienen art. 48 EEG-Verdrag en art. 3 richtlijn no.
64/221/EEG aldus te worden verstaan dat een Lid-Staat
bij het nakomen van zijn verplichting om de maatregel
van openbare orde uitsluitend te doen berusten op het
persoonlijke gedrag van de betrokken persoon, is
gerechtigd als persoonlijk gedrag in aanmerking te
nemen:
a. het feit dat de betrokken persoon is of was
aangesloten bij een groep of organisatie, wier
activiteiten door de Lid-Staat strijdig worden geacht
met het openbaar belang, maar in die Staat niet onwettig
zijn;
b. het feit dat de betrokken persoon voornemens is in
die Lid-Staat een dienstbetrekking bij een dergelijke
groep of organisatie te aanvaarden, terwijl aan de
onderdanen van die Lid-Staat, die bij een dergelijke
groep of organisatie een soortgelijke dienstbetrekking
wensen te aanvaarden, geen beperkingen in de weg worden
gelegd?
Ten aanzien van het recht:
O. dat de Chancery Division van het Engelse High Court
of Justice, bij beschikking van de Vice Chancelor van 1
maart 1974, ten Hove ingekomen op 13 juni, krachtens
art. 177 EEG-Verdrag drie vragen heeft gesteld met
betrekking tot de uitlegging van een aantal bepalingen
van het gemeenschapsrecht inzake het vrije verkeer van
werknemers;
dat deze vragen zijn gesteld in het kader van een
beroep, ingesteld tegen het Home Office door een
Nederlandse onderdane die geen toestemming kreeg het
Verenigd Koninkrijk binnen te komen ten einde aldaar als
secretaresse bij de "Church of Scientology" werkzaam te
zijn;
dat haar de toegang werd geweigerd overeenkomstig het
beleid van de regering van het Verenigd Koninkrijk
jegens genoemde organisatie, wier activiteiten door deze
als een gevaar voor de maatschappij worden beschouwd.
Ten aanzien van de eerste vraag:
O. dat het Hof in de eerste plaats wordt gevraagd of
art. 48 EEG-Verdrag rechtstreeks toepasselijk is in die
zin dat het voor particulieren rechten doet ontstaan,
welke zij in een Lid-Staat in rechte geldend kunnen
maken;
O. dat art. 48, leden 1 en 2, bepaalt dat het vrije
verkeer van werknemers aan het einde van de
overgangsperiode tot stand wordt gebracht en "de
afschaffing" inhoudt "van elke discriminatie op grond
van de nationaliteit tussen de werknemers der
Lid-Staten, wat betreft de werkgelegenheid, de beloning
en de overige arbeidsvoorwaarden";
dat deze bepalingen de Lid-Staten een duidelijk
omschreven verplichting opleggen waartoe generlei
handeling van hetzij de gemeenschapsinstellingen hetzij
de Lid-Staten nodig is en die laatstgenoemde bij de
uitvoering dier verplichting geen enkele
beoordelingsbevoegdheid laat;
dat lid 3 bij de omschrijving van de rechten die het
beginsel van het vrije verkeer van werknemers meebrengt,
een voorbehoud maakt inzake de beperkingen die om
redenen van openbare orde, openbare veiligheid en
volksgezondheid zijn gerechtvaardigd;
dat de toepassing van dit voorbehoud evenwel vatbaar is
voor rechterlijke toetsing, zodat de mogelijkheid voor
een Lid-Staat om het voorbehoud in te roepen niet
verhindert dat art. 48, waarin het beginsel van het
vrije verkeer van werknemers is neergelegd, voor
particulieren rechten doet ontstaan, welke zij in rechte
geldend kunnen maken en welke de nationale rechter dient
te handhaven;
dat de eerste vraag derhalve bevestigend dient te worden
beantwoord.
Ten aanzien van de tweede vraag:
O. dat het Hof in de tweede plaats wordt gevraagd of
richtlijn no. 64/221 van de Raad van 25 febr. 1964 voor
de coordinatie van de voor vreemdelingen geldende
bijzondere maatregelen ten aanzien van verplaatsing en
verblijf, die gerechtvaardigd zijn uit hoofde van de
openbare orde, de openbare veiligheid en de
volksgezondheid, rechtstreeks toepasselijk is in die
zin, dat zij voor particulieren rechten doet ontstaan,
welke zij in een Lid-Staat in rechte geldend kunnen
maken;
dat uit de verwijzingsbeschikking volgt dat het van de
bepalingen der richtlijn hier alleen gaat om art. 3, lid
1, dat voorschrijft dat "de maatregelen van openbare
orde of openbare veiligheid uitsluitend moeten berusten
op het persoonlijk gedrag van de betrokkene";
O. dat het Verenigd Koninkrijk heeft opgemerkt dat art.
189 Verdrag onderscheid maakt tussen de werking van
verordeningen, richtlijnen en beschikkingen en dat
bijgevolg moet worden aangenomen dat de Raad, door geen
verordening maar een richtlijn vast te stellen, heeft
gewild dat de richtlijn anders zou werken dan een
verordening en dus niet rechtstreeks toepasselijk zou
zijn;
O. evenwel, dat wanneer krachtens de voorschriften van
art. 189 verordeningen rechtstreeks toepasselijk zijn en
mitsdien naar hun aard tot directe gevolgen kunnen
leiden, zulks niet wil zeggen dat andere groepen
handelingen als in dit artikel bedoeld nimmer analoge
gevolgen teweeg kunnen brengen;
dat het met de dwingende werking, die in art. 189 aan de
richtlijn wordt toegekend, onverenigbaar ware indien men
in beginsel zou uitsluiten dat een daarbij opgelegde
verplichting kan worden ingeroepen door personen op wie
zij betrekking heeft;
dat met name in gevallen waarin de gezagsorganen van de
Gemeenschap de Lid-Staten bij richtlijn hebben verplicht
een bepaalde gedragslijn te volgen, het nuttig effect
van zodanige handeling zou worden verzwakt wanneer de
justitiabelen zich daarop in rechte niet zouden mogen
beroepen en de nationale rechterlijke instanties daarop
niet als element van het gemeenschapsrecht acht zouden
mogen slaan;
dat art. 177, waarin aan de nationale rechterlijke
instanties wordt toegestaan zich tot het Hof te wenden
inzake de geldigheid en de uitlegging van alle
handelingen der instellingen, zonder onderscheid, voorts
impliceert dat die handelingen door justitiabelen bij
genoemde rechterlijke instanties mogen worden
ingeroepen;
dat in ieder afzonderlijk geval moet worden onderzocht,
of aard, opzet en bewoordingen van het betrokken
voorschrift medebrengen dat het in de rechtsbetrekkingen
tussen de Lid-Staten en particulieren tot directe
gevolgen kan leiden;
O. dat art. 3, lid 1, richtlijn no. 64/221, door het
voorschrift dat de maatregelen van openbare orde
uitsluitend moeten berusten op het persoonlijk gedrag
van de betrokkene, strekt tot beperking van de
discretionaire bevoegdheid welke de nationale
wetgevingen in het algemeen toekennen aan de ter zake
van toelating en uitzetting van vreemdelingen bevoegde
autoriteiten;
dat enerzijds de bepaling een verplichting bevat,
waaraan geen enkel voorbehoud of voorwaarde is verbonden
en die naar haar aard geen enkele nadere handeling nodig
maakt van hetzij de gemeenschapsinstellingen, hetzij de
Lid-Staten;
dat anderzijds, daar het om een verplichting voor de
Lid-Staten gaat om, bij de toepassing van een
uitzonderingsbepaling op een der grondbeginselen van het
Verdrag ten gunste van particulieren, geen rekening te
houden met factoren buiten het persoonlijk gedrag, de
rechtszekerheid van de belanghebbenden verlangt dat zij
die verplichting kunnen inroepen, ook al is deze vervat
in een normatieve handeling die niet van rechtswege in
haar geheel rechtstreeks werkt;
dat, wanneer over de uitlegging van de zin en juiste
strekking van de bepaling vragen kunnen rijzen, deze
langs gerechtelijke weg kunnen worden opgelost, mede
gelet op de procedure van art. 177 Verdrag;
dat derhalve de gestelde vraag aldus moet worden
beantwoord dat art. 3, lid 1, richtlijn no. 64/221 van
de Raad van 25 febr. 1964 voor particulieren rechten
doet ontstaan, welke zij in een Lid-Staat in rechte
geldend kunnen maken en welke de nationale rechter dient
te handhaven.
Ten aanzien van de derde vraag:
O. dat het Hof in de derde plaats wordt gevraagd of art.
48 Verdrag en art. 3 richtlijn no. 64/221 aldus dienen
te worden verstaan dat
"een Lid-Staat bij het nakomen van zijn verplichting om
de maatregel van openbare orde uitsluitend te doen
berusten op het persoonlijk gedrag van de betrokken
persoon, is gerechtigd als persoonlijk gedrag in
aanmerking te nemen:
a. het feit dat de betrokken persoon is of was
aangesloten bij een groep of organisatie, wier
activiteiten door de Lid-Staat strijdig worden geacht
met het openbaar belang, maar in die Staat niet onwettig
zijn,
b. het feit dat de betrokken persoon voornemens is in
die Lid-Staat een dienstbetrekking bij een dergelijke
groep of organisatie te aanvaarden, terwijl aan de
onderdanen van die Lid-Staat, die bij een dergelijke
groep of organisatie een soortgelijke dienstbetrekking
wensen te aanvaarden, geen beperkingen in de weg worden
gelegd.";
O. dat ten deze allereerst dient te worden onderzocht of
aansluiting bij een groep of organisatie op zichzelf
persoonlijk gedrag kan opleveren in de zin van art. 3
richtlijn no. 64/221;
dat, al vermag een aansluiting die in het verleden is
geeindigd in het algemeen niet rechtvaardigen dat het
recht op vrij verkeer binnen de Gemeenschap aan de
belanghebbende wordt ontzegd, niettemin een
tegenwoordige aansluiting, als blijk van deelneming aan
de activiteiten van de groep of organisatie alsmede van
identificering met haar doel en strekking, kan worden
beschouwd als een vrijwillige handeling van de
betrokkene en bijgevolg als onderdeel van diens
persoonlijk gedrag in de zin van genoemde bepaling;
O. dat de gestelde vraag voorts het probleem doet rijzen
welk belang moet worden toegekend aan het feit dat de
activiteiten van de betrokken organisatie, die door de
Lid-Staat strijdig worden geacht met het openbaar
belang, door de nationale wet toch niet zijn verboden;
dat ten deze zij opgemerkt dat het begrip openbare orde
in communautair verband en met name als rechtvaardiging
van een uitzondering op het grondbeginsel van het vrije
verkeer van werknemers, strikt moet worden opgevat,
zodat de strekking ervan niet eenzijdig door elk der
Lid-Staten zonder controle van de
gemeenschapsinstellingen kan worden bepaald;
dat niettemin de specifieke omstandigheden die een
beroep op het begrip openbare orde zouden kunnen
rechtvaardigen, naar land en tijd kunnen verschillen en
dat mitsdien ten deze aan de bevoegde nationale
autoriteiten een beoordelingsmarge, binnen de door het
Verdrag gestelde grenzen, moet worden toegekend;
dat hieruit volgt dat van een Lid-Staat, welks bevoegde
autoriteiten een duidelijk standpunt hebben ingenomen
ten opzichte van de activiteiten van een bepaalde
organisatie door deze als een gevaar voor de
maatschappij aan te merken, en die bestuurlijke
maatregelen hebben getroffen om die activiteiten tegen
te gaan, voor een beroep op het begrip openbare orde
niet kan worden verlangd die activiteiten bij de wet te
doen verbieden, indien zulks onder de gegeven
omstandigheden niet dienstig wordt geacht;
O. dat de gestelde vraag tenslotte het probleem doet
rijzen of een Lid-Staat om redenen van openbare orde
gerechtigd is zich ertegen te verzetten dat een
onderdaan van een andere Lid-Staat op zijn grondgebied
een dienstbetrekking aanvaardt bij een groep of
organisatie, terwijl aan zijn eigen onderdanen geen
analoge beperkingen in de weg worden gelegd;
O. dat ten deze het Verdrag, ook al bevat dit het
beginsel van het vrije verkeer van werknemers zonder
discriminatie tussen de onderdanen van de Lid-Staten, in
art. 48, lid 3, bij de daaruit voortvloeiende rechten
een voorbehoud maakt voor beperkingen die zijn
gerechtvaardigd uit hoofde van openbare orde, openbare
veiligheid en volksgezondheid;
dat, onder dit voorbehoud, de rechten krachtens genoemde
bepaling o.m. omvatten het recht om in te gaan op een
feitelijk aanbod van tewerkstelling, zich te dien einde
vrij te verplaatsen over het grondgebied der Lid-Staten
en in een der Lid-Staten te verblijven teneinde daar een
beroep uit te oefenen;
dat het genoemde voorbehoud, indien van toepassing,
derhalve tot gevolg heeft dat de toegang tot het
grondgebied van een Lid-Staat en het verblijf aldaar
kunnen worden geweigerd aan een onderdaan van een andere
Lid-Staat;
dat anderzijds een beginsel van internationaal recht dat
het EEG-Verdrag niet geacht kan worden in de
betrekkingen tussen de Lid-Staten te miskennen, zich
ertegen verzet dat een Lid-Staat zijn eigen onderdanen
het recht van toegang tot zijn grondgebied en verblijf
aldaar ontzegt;
dat hieruit volgt dat een Lid-Staat om redenen van
openbare orde in voorkomend geval een onderdaan van een
andere Lid-Staat kan verhinderen gebruik te maken van
het beginsel van het vrije verkeer van werknemers om een
bepaalde dienstbetrekking te aanvaarden, ook al legt zij
haar eigen onderdanen geen analoge beperking op;
dat mitsdien op de gestelde vraag moet worden geantwoord
dat art. 48 EEG-Verdrag en art. 3, lid 1, richtlijn no.
64/221 aldus dienen te worden verstaan dat een
Lid-Staat, met een beroep op de beperkingen die door de
openbare orde zijn gerechtvaardigd, als persoonlijk
gedrag van de betrokkene in aanmerking mag nemen dat
deze is aangesloten bij een groep of organisatie, wier
activiteiten door de Lid-Staat als een gevaar voor de
maatschappij worden beschouwd zonder evenwel te zijn
verboden, en zulks zelfs wanneer geen beperkingen worden
opgelegd aan onderdanen van die Staat, die bij diezelfde
groepen of organisaties een soortgelijke
dienstbetrekking wensen te aanvaarden als de onderdaan
van een andere Lid-Staat;
(voor het dictum, zie hierboven de samenvatting).
* Art. 3, lid 1, richtlijn luidt: "De maatregelen van
openbare orde of openbare veiligheid moeten uitsluitend
berusten op het persoonlijk gedrag van de betrokkene."